Presiune pentru Parlament, înaintea nominalizării unui premier: criza bugetară de la o nouă lege din PNRR

Departe de a rezolva integral problemele care au determinat intervenția legislativă în urma scandalului Nordis, noul Cod preia și generalizează o parte importantă din mecanismul introdus prin Legea nr. 207/2025. Intenția legiuitorului este legitimă: cumpărătorul trebuie protejat atât împotriva utilizării discreționare a avansului plătit dezvoltatorului, cât și împotriva situațiilor în care aceeași locuință viitoare este promisă mai multor persoane.

Problema este că soluția aleasă nu se oprește la protejarea cumpărătorului. Ea intervine direct în mecanismul financiar al dezvoltării imobiliare și poate ajunge să afecteze întregul lanț economic: de la investitori și bănci până la constructori, furnizori și, în cele din urmă, chiar cumpărătorii pe care legea își propune să-i protejeze. Iar efectele nu se pot opri aici. Mai puține proiecte înseamnă mai puține locuințe, prețuri potențial mai mari și, inevitabil, mai puține venituri fiscale pentru stat.

Una dintre zonele cele mai sensibile se regăsește în art. 422 alin. (6)-(11) din CATUC, unde sunt preluate, ca regulă generală, prevederi introduse prin Legea nr. 207/2025.

La prima vedere, mecanismul pare unul de protecție. În realitate, însă, prin rigiditatea sa, poate deveni o barieră greu de depășit pentru dezvoltatorii onești, în special pentru cei mici și mijlocii.

Rezervarea unei locuințe este limitată la maximum 60 de zile și la cel mult 5% din preț, sub sancțiunea nulității absolute. Restricția afectează un mecanism comercial utilizat în mod obișnuit pentru pregătirea și finanțarea proiectelor. În cazul unui dezvoltator cu resurse financiare limitate, posibilitatea de a atrage clienți încă din fazele incipiente ale proiectului poate reprezenta o componentă importantă a planului de finanțare.

Dacă acest mecanism este redus drastic, dezvoltatorul trebuie să găsească alte surse de bani. Iar pentru un antreprenor care nu dispune de capital semnificativ, alternativele sunt puține: aport suplimentar de capital, credit bancar sau renunțarea la proiect.

Prin urmare, ceea ce pare, din punct de vedere juridic, o măsură de protecție a cumpărătorului devine, din perspectivă economică, o intervenție directă asupra fluxului de numerar al dezvoltatorului.

Efectul poate fi cu atât mai puternic cu cât regulile îi afectează diferit pe actorii din piață. Un dezvoltator mare, bine capitalizat, cu acces la finanțare și cu relații bancare consolidate, poate suporta mai ușor o perioadă în care banii cumpărătorilor sunt strict controlați. Un dezvoltator mic sau mediu poate să nu aibă aceeași capacitate.

De aici apare unul dintre cele mai puțin discutate riscuri ale noii reglementări: concentrarea pieței. Dacă firmele mici și mijlocii sunt împinse în afara unor proiecte perfect viabile, piața rămâne la dispoziția celor care au suficient capital pentru a finanța construcția aproape exclusiv din surse proprii sau din credite.

Mai puțini dezvoltatori înseamnă mai puțină concurență. Mai puțină concurență poate însemna mai puține proiecte. Iar mai puține proiecte înseamnă, în cele din urmă, o ofertă mai redusă de locuințe și presiune suplimentară asupra prețurilor.

Problema devine și mai evidentă atunci când prevederile legii sunt privite nu prin prisma unui singur contract, ci prin prisma unui proiect imobiliar real.

O construcție nu începe în momentul în care primul apartament ajunge în cartea funciară. Începe cu mult înainte. Dezvoltatorul trebuie să cumpere terenul, să plătească proiectarea, studiile, avizele și taxele, să obțină finanțarea, să contracteze constructorul și să suporte o serie întreagă de costuri înainte ca imobilul să producă venituri.

Utilizarea unui cont distinct pentru banii proveniți de la cumpărători este, în principiu, o măsură firească. Mai mult, mecanisme similare sunt oricum utilizate în relația cu finanțatorii bancari. Este perfect legitim ca banii cumpărătorului să fie direcționați către proiectul pe care acesta îl finanțează.

Problema apare însă în momentul în care legea stabilește limite fără să explice suficient de clar întregul circuit financiar.

CATUC prevede un plafon de maximum 25% din preț pentru partea de rezistență și de maximum 20% pentru instalații. Dar ce se întâmplă cu diferența până la avansul efectiv încasat?

Poate fi folosită pentru proiectare, pentru achiziția terenului, pentru taxe și avize, pentru costurile finanțării, pentru fațade, finisaje, lifturi, branșamente sau amenajări? Dacă aceste cheltuieli sunt parte integrantă din construcție, dar nu se regăsesc explicit în mecanismul de utilizare a avansului, dezvoltatorul ajunge să aibă bani în cont, dar să nu știe cu certitudine dacă și în ce condiții îi poate utiliza.

Nici raportarea plafoanelor nu este suficient de clară. Sunt ele stabilite pentru fiecare contract? Pentru fiecare apartament? Pentru întregul proiect? Într-un ansamblu cu sute de locuințe, finanțat prin sute de contracte, diferența dintre aceste interpretări poate avea consecințe financiare uriașe.

Este exact aici paradoxul noii reglementări: legiuitorul încearcă să prevină utilizarea greșită a avansurilor, dar o normă neclară poate ajunge să blocheze chiar plățile necesare pentru continuarea unui proiect legitim.

Iar un șantier nu funcționează după categorii juridice perfecte. Constructorii trebuie plătiți, materialele trebuie cumpărate, utilajele trebuie închiriate, furnizorii trebuie achitați, iar lucrările trebuie să continue într-o succesiune tehnică și financiară care nu poate fi întotdeauna împărțită în procente fixe.

Un alt punct vulnerabil este mecanismul „bun de plată”, prin care utilizarea banilor este condiționată de o validare din partea persoanei responsabile.

Ideea de control este, din nou, legitimă. Problema este că legea nu explică suficient de precis ce înseamnă acest control și care este natura juridică a aprobării.

Ce trebuie să verifice persoana responsabilă? Calitatea lucrării? Realitatea facturii? Destinația banilor? Valoarea lucrării? Încadrarea cheltuielii într-o anumită etapă?

Și, poate mai important, ce se întâmplă dacă plata este refuzată?

Cine decide dacă refuzul a fost justificat? Cine suportă prejudiciul dacă o plată neefectuată la timp determină oprirea lucrărilor? Ce răspundere are persoana care aprobă o plată care este ulterior considerată neconformă?

Într-o industrie care lucrează din ce în ce mai mult cu sisteme digitale de urmărire a proiectelor, formula „bun de plată” riscă să creeze mai multe întrebări decât răspunsuri.

În loc să avem un mecanism digital, automatizabil și predictibil de verificare a cheltuielilor, putem ajunge la o procedură în care o semnătură sau o aprobare devine punctul de trecere obligatoriu pentru fluxul financiar al șantierului.

Iar atunci apare un risc simplu, dar major: banii pot exista, însă plata poate fi blocată.

Protecția cumpărătorului se poate întoarce împotriva lui

Aici se află poate cea mai importantă consecință economică a noii reglementări.

Să presupunem că un dezvoltator are un proiect perfect legitim, dar o parte din finanțare urma să provină din vânzarea timpurie a apartamentelor. Dacă acest mecanism este restrâns, dezvoltatorul trebuie să vină cu mai mulți bani proprii sau să contracteze un credit mai mare.

Creditul înseamnă dobândă. Capitalul propriu are, la rândul său, un cost. Iar un proiect mai greu de finanțat presupune un risc mai mare pentru investitor.

Toate aceste costuri se regăsesc, în cele din urmă, în economia proiectului.

Dacă dezvoltatorul poate transfera costul suplimentar în preț, apartamentul se va scumpi. Dacă nu poate face acest lucru, proiectul poate deveni nerentabil și poate fi abandonat.

În ambele situații, cumpărătorul suportă o parte din consecințe.

Aceasta este una dintre contradicțiile fundamentale ale mecanismului: o reglementare creată pentru a proteja cumpărătorul poate contribui, în anumite situații, la creșterea prețului pe care acesta îl plătește sau la reducerea numărului de locuințe disponibile.

Într-o țară în care accesul la locuire rămâne o problemă socială majoră, efectul trebuie analizat cu atât mai atent.

La problemele de finanțare se adaugă și regimul sancționator.

Amenda de 1% din cifra de afaceri a dezvoltatorului este o sancțiune care poate ajunge la valori foarte mari. Pentru o companie cu o cifră de afaceri de 5 de milioane de euro, 1% înseamnă 50.000 de euro. Pentru una cu o cifră de afaceri de 500 de milioane de euro, sancțiunea ajunge la 5 milioane de euro.

Dar dacă încălcarea concretă privește utilizarea neconformă a unei sume mult mai mici, apare o întrebare firească: există o proporție rezonabilă între faptă și sancțiune?

Problema devine și mai complicată în cazul societăților nou-înființate, așa-numitele SPV-uri, constituite special pentru dezvoltarea unui proiect. Dacă societatea nu a avut cifră de afaceri în anul precedent, care este baza de calcul a amenzii?

Sunt întrebări care nu ar trebui să existe într-o normă ce poate produce consecințe financiare atât de severe.

Cu cât sancțiunea este mai mare, cu atât conduita interzisă trebuie să fie mai clară.

Or, dacă dezvoltatorul nu știe cu suficientă precizie ce poate face cu banii din contul dedicat, cum se calculează plafoanele sau ce înseamnă exact mecanismul „bun de plată”, delimitarea faptei sancționabile devine, la rândul ei, problematică.

O posibilă vulnerabilitate constituțională

Toate aceste neclarități pot alimenta și o discuție de constituționalitate. Nu se poate afirma însă, înaintea unei eventuale analize a Curții Constituționale, că prevederile sunt neconstituționale.

Prima problemă ține de art. 1 alin. (5) din Constituție și de exigența de claritate și previzibilitate a legii. Un operator economic trebuie să poată înțelege, în mod rezonabil, ce îi este permis și ce îi este interzis, cu atât mai mult atunci când încălcarea regulii poate atrage o sancțiune de ordinul milioanelor de euro.

Dacă nu este clar ce se întâmplă cu diferența dintre avansul încasat și sumele care pot fi utilizate în anumite etape, dacă nu este clar modul de calcul al plafoanelor și dacă nu este suficient definit mecanismul „bun de plată”, apare o vulnerabilitate evidentă de tehnică legislativă.

O a doua problemă privește libertatea economică și principiul proporționalității. Statul are dreptul, fără îndoială, să intervină pentru protejarea cumpărătorului. Dar măsurile adoptate trebuie să fie proporționale cu obiectivul urmărit.

Protejarea cumpărătorului împotriva fraudei nu ar trebui să presupună blocarea mecanismului de finanțare al proiectelor legitime.

Dacă pentru prevenirea unor abuzuri sunt introduse reguli care fac imposibilă sau excesiv de costisitoare dezvoltarea unor proiecte viabile, există riscul ca remediul să ajungă să producă un prejudiciu economic mai mare decât problema inițială.

Nota de plată poate ajunge la buget

Efectele nu se opresc la dezvoltatori și cumpărători.

Construcțiile reprezintă unul dintre sectoarele cu efecte de multiplicare importante în economie. Un proiect rezidențial înseamnă locuri de muncă, salarii, contribuții sociale, materiale de construcții, transport, proiectare, instalații, producție industrială, servicii bancare și o rețea întreagă de furnizori.

Toate acestea generează activitate economică și venituri fiscale.

Dacă un proiect nu mai este construit, nu dispare doar profitul dezvoltatorului. Dispare întregul lanț economic din jurul proiectului.

Sunt mai puține salarii și contribuții, mai puține tranzacții, mai puține taxe, mai puțin TVA acolo unde acesta este aplicabil și, în anumite cazuri, mai puțin impozit pe profit.

În plus, un proiect blocat sau o companie împinsă spre insolvență poate genera noi pierderi pentru buget, prin creanțe fiscale care devin dificil sau imposibil de recuperat.

De aceea, discuția despre integrarea prevederilor Legii nr. 207/2025 în CATUC nu poate fi redusă la o confruntare între „dezvoltatori” și „cumpărători”.

Este o discuție despre funcționarea întregului circuit economic al construcțiilor.

Lecția Nordis: protecția trebuie să fie inteligentă, nu doar severă

Problema care a generat intervenția legislativă a fost una reală. Cumpărătorii trebuie protejați împotriva situațiilor în care plătesc sume importante pentru locuințe care nu sunt finalizate, iar banii sunt utilizați în alte scopuri sau aceeași locuință este promisă mai multor persoane.

Dar există o diferență fundamentală între prevenirea fraudei și tratarea fiecărui dezvoltator ca pe un potențial fraudator.

Un sistem legislativ eficient trebuie să poată face simultan două lucruri: să protejeze cumpărătorul și să permită unui proiect legitim să se finanțeze, să se construiască și să fie livrat.

În forma actuală, CATUC păstrează însă o serie de probleme de claritate și proporționalitate ale mecanismului introdus prin Legea nr. 207/2025 și le transformă într-o regulă de aplicare generală.

Iar riscul este ca, în încercarea de a evita repetarea unui caz precum Nordis, România să creeze un sistem care lovește nu doar în comportamentele abuzive, ci și în proiectele corecte și viabile.

În cele din urmă, factura nu este plătită doar de dezvoltator. Ea poate fi împărțită între cumpărător, printr-un preț mai mare sau printr-o ofertă mai redusă de locuințe, între constructor și furnizori, prin reducerea proiectelor, și între stat și contribuabili, prin diminuarea activității economice și a veniturilor fiscale.

Aceasta este adevărata miză a art. 422 din CATUC: nu dacă trebuie protejat cumpărătorul, ci dacă protecția poate fi construită astfel încât să nu sufoce tocmai mecanismul economic care produce locuințele de care România are nevoie.